就全国范围看，东、中、西部地方政府各自采取三种不同的财政行为：“东部重土地，中部重收费，西部则是靠转移。”
东部重土地，是指地方政府在城市化的过程中通过土地出让猛抓预算外收入，又通过土地优惠出让来吸引外资，使预算内收入在城市扩张、产业发展过程得到增长。
土地财政对于全国各地政府都有吸引力，但并不是每个省、市、县都有土地财政的机遇，这个机遇就是招商引资。我们在东部省份调查中发现，地方政府先是用廉价的土地出让招来商引来资，然后由商业、产业、城市的扩张带动土地价值猛涨，最终使土地财政成为现实。
地方政府以多大的土地价格优惠招商引资呢？据我们对浙江省Y市的调查，从2002年至2006年6月，有外资背景的企业一般只以该市当年土地均价的30％拿到土地。
2002年该市土地实际拍卖单价为127.91万元／亩，而某公司却以31万元／亩的价格拿走了土地；2005年该市土地均价为151.39万元／亩，但一家外资公司却以17万元／亩的价格买下468.1亩土地(占当年Y市土地出让面积的56.3％)。
土地优惠引来了外资与开发商，最终使该市土地价格得以上升，到2003年，某些城中地价高达668.26万元／亩。2003年，土地拍卖收入相当于预算内财政收入的2／3，2004年，土地转让收入相当于预算内财政收入的45％。
“中部重收费”，是指中部农业大省在预算内收支平衡有困难，又缺乏招商引资做土地财政的机遇，于是十分重视预算外，而预算外收入的最主要手段仍是行政性收费。
在我们调查的河南省H县、湖南省C县、江苏省S市、江西省J县、福建省W县里，县一级预算内财政收入一半是靠上级政府转移，另一半才是本级政府组织的收入，按人口平均，每年每个公民的预算内财政收入在300元—500元之间。地方预算外收入，从省、市、县三级政府的总财政收入看，相当于预算内收入的36.3％，但在县一级政府，预算外收入会达到甚至超过预算内收入。
中部地区预算外收入的主要来源是行政性收费，行政性收费中教育收费占30％到40％，另一块主要费源是罚没收入。这种行政性收费其实主要用于提高政府公共部门公务员与教师的收入水平。原因在于，在人力资本市场已将有学历的人才价格抬上去之后，政府的公务员与教师如只依赖预算内的工资发放会难以维护队伍稳定。
教育收费在近年来已得到了清理。但“校中校”与“中学择校费”仍是通行的。下表给出了我们调查的四个县中学择校费数据(2005年)。
“罚没收入”也是地方政府维持自身功能运转的一种资金，事实上它基本没有进入预算过程。例如在四川省×县，我们发现，对这行政性收费要实现“收支两条线”几乎是不可能的。
一般都是部门按照一定比例返回。例如交通部门的运输处罚由财政扣30％，70％返回执行单位，用以发工资、办公经费、车辆油料费等。甚至为了鼓励办公人员加大执法力度，还按收取罚款金额提取一定百分比作为工作人员的补助。这使得办公人员有动力抓违规行为，个别工作人员甚至“守株待兔”，埋伏着等违规行为的出现。而个别单位为了保证收入稳定，降低工作难度，想出了出售“月票”的做法，只要车主购买了“月票”，在一个月内，超载等违规行为就可以任意出现。
“西部靠转移”是泛指西部与其他一切贫因地区的财政行为，即可以凭“贫困县”的身份依赖上级政府。转移支付本来是缩小地区之间贫富差距的重要手段。西部地区的几个省、区政府财政支出占本身GDP比重高于沿海地区省份，原因就在于中央对西部地区进行了收入转移。问题在于，这种体制会助长“道德风险”。
我们在调查中发现，贫困落后地区的地方官员存在保住“贫困县”帽子的动机，2004年，位于山东沂蒙老区的L县实现了“脱贫”，因此上级的转移支付相对其他的八县来说少了近1亿元。这种“鞭打快牛”的财政政策也使得地方政府愿意哭穷。尽量少报不被监控的财政收入。
因此，总体来说，“东部重土地，中部重收费，西部靠转移”的特征说明，经济越发达，地方政府对财政预算内收入的依赖程度便越低。经济越发达，正规的预算对政府的约束程度便越低；政府级别越低，预算非正规的程度越高。 |
