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人们对高薪养廉这个说法很熟悉，养廉这个词其实来源于清朝的养廉银制度，是中国清朝特有的官员俸禄制度，创建自清朝雍正元年，也就是1723年。这项俸禄制度本意是想借由高薪，来培养鼓励官员的廉洁习性 ，并避免贪污腐败发生，因此取名为“养廉”。 这一制度实施了将近二百年之久，对当时的政治、经济、社会、生活诸方面产生过一定影响。
但是，养廉银却并没有真正使官场清廉，官员们逐渐将养廉银作为自己的正常收入，而忽略了该项收入设立的意义，养廉银外又私征养廉银，捞取灰色收入成了官场潜规则，导致清朝地方贪腐情况几乎为史上之最。那么，雍正皇帝为什么要推行养廉银制度?在实际的施行过程中遇到了哪些问题?这项以高薪养廉为初衷的薪俸制度为什么并没有达到涤荡官场、根治腐败的目的?
清朝初期，各级官员的薪俸非常微薄，一品官员的俸银每年不过一百八十两，二品的总督每年的工资是155两，再往下，巡抚是130两，知府是80两，知县是45两。这一薪酬标准根本不够官吏开支，加上地方官还需要相应的办公支出，朝廷还不断要求官员们“捐俸”、“减俸”以满足军事行动带来的国家开支，使得官员们入不敷出，生活窘迫。为了维持其正常工作生活或挥霍性消费，以及迎来送往、打点上司，各级官员除了靠贪污受贿外，还有一种捞钱的措施，就是征收耗羡。
当时，凡是州、县官，主要靠征收钱粮时进行盘剥。钱粮就是田赋，最初征收实物，后来改成征收银钱。无论征收实物或银钱，都有一种“耗羡”陋规，所谓“耗羡”也就是指在征收银粮时，以弥补损耗为由在正额之外加征的部分。一般情况下，征收的银两中，每两加征四至五钱作为火耗;一石粮要加征二升，整个州、县的总量就是一笔可观的数字。实际上这笔耗羡并不归公，而是完全入了州、县官的私囊，成为公开的、照例的好处。有时候各种各样的额外陋规，甚至超过正常税收的十几倍。
各级衙门私征耗羡的增加，对整个吏治和百姓生活都造成了极大的损害。上司与下属通过私征火耗，上下勾结，相互庇护，官吏由此肆无忌惮，不仅更加严重的征收火耗，还侵吞挪用公款，造成数百万的亏空，严重影响了政府的财政收入，而且对于贫苦百姓的盘剥，使得清初社会稳定和经济发展都面临严峻的挑战。
康熙年间，就曾有御史提出，“俸禄不增，贪风不息”，提议将耗羡的私征改为公派，即“耗羡归公”，一部分银两可以弥补地方财政的亏空，一部分可以“量留本官用度”，但这样一来等于公开承认耗羡加征的合法化，等于承认官员的灰色收入。康熙帝不愿意承担这个骂名，没有同意这样的改革方案。
雍正帝即位后，面对社会经济的严峻形势，试图在吏治、财政方面有所振作，在臣僚上书的基础上，迅速拉开了耗羡归公，以及用耗羡银支付各级官员养廉银的序幕，并于雍正五年形成定制。雍正亲自解释了养廉银的含义：“因官吏贪赃，时有所闻，特设此名，欲其顾名思义，勉为廉吏也”。
养廉银的来源来自地方火耗或税赋，以各地征收火耗的实际数额为基数，把征收火耗由非法变为合法，明确稳定征收额度，规定各地应该提取的耗羡数额，再把这一款项全部分配给各级地方官作为养廉银。具体的做法是，州县征收的耗羡全部上缴给各省司库，再由各省长官根据官员级别、各地事物繁简程度订立分数，并将订立的方案报给朝廷，从司库中提取部分分发给各级官员作为“养廉银”，以解决官员办公经费、个人生活费用不足的问题。
为了加强对耗银征收与分配的管理，雍正曾多次组织讨论，修改完善养廉银制度。到了雍正十三年，他命令户部查明各省公费及养廉银开支情况，勒令各省自该省议定公费与养廉数目之年起，将额征公费、完欠杂支、余额等按年归款，并将各官养廉起止时间应得分数，扣除空缺后逐一彻底清查，然后制定出账目，送到户部进行核定。至此，一套相对完善的养廉银制度基本确定。
实行养廉银制度后，地方各级官吏的个人正常收入比之原来增加了十倍之上百倍。这一制度的推行，部分解决了官员工资较低的问题，在一定程度上澄清了吏治，使雍正在位时期成为清朝吏治最好的时期之一，也使原来漫无成规的加征赋税有了制度的约束。
这一时期，在养廉银发放的范围上，雍正年间的养廉银主要针对京外官员，京官、武官、部分地区的文书小吏都没有，这在一定程度上又加大了各类官吏收入的不平衡。
乾隆皇帝继位后，沿用了雍正朝的养廉银制度，并对这一制度进行了完善。
首先扩大养廉银制度发放的范围，无论京官、外官、文职、武职，都在正常薪水之外有了额外的大笔收入——养廉银。如“乾隆十年，开始遵旨议定了禁旅八旗的武职养廉例”，乾隆三十三年，对于副都统设定了统一的养廉银数额，乾隆四十二年，因新设成都将军，又将各驻防将军的养廉银做了更定。乾隆四十六年，遵旨议定了各省的绿营武职养廉银的数额，乾隆四十九年，又议定了京师巡捕营的绿营武职养廉银数额。
其次，延续了雍正朝按官员品级、事物繁简、用度多少的原则，按季发放，进一步规定了养廉银的发放数量，并形成定制。对于各省官员养廉银参差不齐，多有变化的情况，乾隆上谕军机大臣说：“各省督抚养廉银有两三万两者，有仅数千两者，在督抚均属办理公务，而养廉多寡悬殊，似属未均，著军机大臣等，酌量地方远近，事务繁简、用度多寡，量为衰益，定议具奏。”这是一次重要的调整，进一步规范了督抚养廉银的数额。
在此基础上，乾隆二十五年，又对各省布政使的养廉银数额进行了调整。总督、巡抚、布政使、按察使、道员、知府、知州、知县、同知的养廉银都有定额。乾隆五年，又命令督抚将各省的公费支出核准上报朝廷，自此以后，各省耗羡都被户部掌管着，全国各地的养廉银及公费支出都有了定额。
这一时期，养廉银无论从发放范围、数量以及标准来看，相对雍正朝，显得更加规范。
不过，养廉银并没有完全解决官员的生计问题，京官的养廉银少得可怜，所依赖的是地方官员的冰敬与炭敬。曾国藩担任翰林院检讨后，在家书中提到：“目下光景渐窘，恰有俸银接续，冬下又望外官例寄炭资，今年尚可勉强支持。至明年则更难筹画。”
什么是冰敬和炭敬呢?京官灰色收入少，所以要靠外地官员的孝敬，就像夏天送冰，冬天送炭一样，美其名曰“冰敬”、“炭敬”。京官掌握官员任免的大权，外官为了巩固地位，是必须与京官交结的，卖官鬻缺，自然也就是京官的最大收入。
那么，冰敬和炭敬的数额大约是多少呢?道光年间的官员张集馨从道员升任按察使后进京觐见的花费是：“军机大臣，每处四百金;六部尚书百金;侍郎、大九卿五十金，依次递减;同乡、同年以及年家世好，概行应酬，共用别敬一万五千余两”
这里所说的京官指的是掌权的大官。至于无权无势的中、下级京官，没人来孝敬，就只有靠着代同乡出具“印结”，每月分一些银子以维持生活。所谓“印结”，就是以京官的资格，代同乡出具保证书，保证花钱捐官的同乡身家清白，并不虚伪等情。“印结”是要被保证人出一笔银子来买的，虽说是同乡，实际并不一定彼此认识，完全是一种买卖行为。
多数中、下级京官生活是相当清苦的，所以都希望有朝一日能外放实缺，就可以发财了，然而“实缺”“肥缺”毕竟有限，争之不易，只好眼睁睁看着有实权的大大小小官员凭借权力发家致富，大发横财。
无论是冰敬、炭敬还是印结，都被称为“灰色收入”，也就是介于“黑白”之间。顾名思义，这种收入既非明明白白、正大光明取得，又不同于典型的“黑色收入”，大都有其“美名”，使受者觉得理所当然，取之无愧。这种情况在封建社会司空见惯。
随着养廉银制度的深入，官员们逐渐将养廉银作为自己的正常收入，而忽略了该项收入设立的意义，“州县官员，重新征收，与耗羡之外又增耗羡，养廉之中又私取养廉”，养廉银制度已经逐渐被弱化了。
地方官并不因为有了“养廉银”而廉，仍然在钱粮上打主意，可以借口银子成色不好，也可以借口粮食质量不好，而任意敲诈勒索，而且田赋可以用钱交纳，经手官员就任意把钱价压低。比如说，市价二千文合一两银子，他可以定为二千四百文合一两;田赋上缴有一定数量标准，通常缴到八成就算完成了任务，如果有水灾、旱灾，明明收成是八成，可以报五成，而农民的实际田赋并不少缴。多收的银粮都被揣到州、县官和他们爪牙的腰包里了。
此外，人们打官司也是州、县官索贿的好机会。“小小衙门朝南开，有理无钱莫进来。”这句俗语足以说明当时司法腐败的严重。所以在当时做州、县官的，如果不太黑心，每年总可以弄个一万两银子。如果善于搜刮，自然更不止于此。一任三年下来，无不作个富家翁。
至于知府，除了本身的收入外，还要由所辖的各州、县官“孝敬”，逢年过节免不了收“红包”，自然所得也更多，因而有“三年清知府，十万雪花银”的说法，意思是做知府的不贪赃枉法，仅依照惯例应有的陋规收入，一任也可以有十万两银子的进账。
从乾隆开始对于官吏的约束放松，各种陋规死灰复燃，且愈演愈烈，养廉银制度随之走向没落。乾隆和嘉庆年间，朝廷开始在养廉银中摊派“捐献”。道光以后，养廉银开始打折发放。养廉银经扣、捐之后，大小官吏以不够用为名大肆搜刮，吏治败坏到不可收拾的地步。
清朝后期，由于财政状况不佳，养廉银一度被停支或削减，而且停止发放养廉银的时间也相当长。同治时期，停发养廉银的情况一度发生。之后，随着太平天国之乱接近尾声，军费之需已经没有以往那么迫切，养廉银不久之后又开始发放。但自从咸丰三年起的十年间，养廉银又一度停发，如此情况导致地方政府的运营出现了很大的障碍。
尽管清末宣统时期针对晚清养廉银等做了调整，进行了改革，但在积贫积弱的晚清社会，回天无力，不幸胎死腹中，实施了将近二百年之久的养廉银制度，也伴随着大清朝的灭亡而结束了。
清朝的养廉银制度把官员收入公开化了，将政府默认的“潜规则”变成了明文规定的“显规则”，使得官员贪污失去了冠冕堂皇的借口，整个官吏系统的关系也简单了不少，从原来的州县盘剥百姓，下级孝敬上级，上司庇护下属，转化为不易进行贿赂，官员也没有借口盘剥百姓的关系。
当然吏治一时的澄清并非官吏都没有了贪欲，而是其动作有所收敛，一人收敛效果不大，但整个官员体系都有所整顿则效果是显著的。养廉银使得地方政治行使比之前更为顺利，对于清朝的统治有所裨益。
有清一代，雍正年间吏治之清，是有口皆碑的。正是通过严密的法制与养廉银制度的配合，使得官吏的贪污枉法行为在一定程度上得以禁止，不仅提高了政府的行政能力，也使得百姓免于官吏的敲诈勒索，这对于整个社会的政治安定和经济发展，有重要的影响。
但是，雍正帝大力倡导的养廉银制度，毕竟只是一种权宜之计，不可能正本清源，不可能将社会积弊一扫而空。这有制度之外的原因，也有制度本身的因素。
首先，养廉银既然是政府给予各级官员的生活补贴，那么，它就应像原本的俸禄那样，从国家正项中支出，而不应该用非法的耗羡银两来支付，这是清代养廉银制度的最大弱点。
其次，内容不完备。主要以各级官员的养廉银数额而言，总督、巡抚的养廉银数额定得过高，而府县官员的太低。尤其是不入品级的小吏差役却没有发放养廉银，于是他们照旧横行乡里、鱼肉人民。另外，养廉银定制之后，永远没有变化，并不随着物价的上涨而提高。
第三，组织不健全。从养廉银制度推行的过程来看，清廷并没有成立有关的组织机构，也没有指定专人负责，而主要依靠雍正帝的意志来强力推行，致使乾隆中叶以后，贪污之风故态复萌，并呈愈演愈烈之势。与此相应，清王朝也由它的鼎盛时期而步入衰落阶段。
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