“大跃进”累垮了中国的经济，当1961年各项经济增长指标回落以后，更大的难题摆在中国领导人面前。三年跃进片面强调“以钢为纲”，使得大量劳动力向工业城市聚集。工业增长指标下调，工业企业普遍面临生产任务锐减、开工不足的局面。过剩产能如果不能及时地消化和转移，必将影响企业的整体效益。淘汰过剩产能，只能通过转移固定资本与劳动力来实现。与资本主义国家转移固定资本相比，中国更倾向于解散劳动力。1961-1963年间，全国精减职工超过1800万人，加上其他非职工群体(如职工家属)，约超过2600万的城镇人口迁回农村。周恩来曾感叹：这么大规模的人口流动，“相当于一个中等人口的国家搬了家”!这种局面，不仅仅反映了大跃进给中国经济带来的沉痛代价，更重要的是，它揭示了中国经济运行过程中某些隐性特征，且影响至今。

　　计划外投资与城市工业产能膨胀

　　当“左倾”、“冒进”、“浮夸”成为“大跃进”的代名词，很少有人会注意到它们皆源于中央政府调整激励机制、下放经济管理权限。从1958年起，全国大部分轻纺工业企业和一部分重工业企业，由中央政府各工业部(局)下放给地方政府管理，企业的利润收益实行地方和中央“二八分成”。中央对地方实行“两本账”的激励办法：第一本账是必成的计划，对外公布，第二本账是期成的计划，高于前者，但不公开。中央有两本账，地方也有两本账，地方的第一本账就是中央的第二本账。

　　这种激励改革很快取得成效。1957年上海市提出的“二五”计划(1958-1962)，预计1962年工业总产值为176.3亿元。1958年初，这个指标被修订为370亿元。但是，此后继续攀升的经济指标还是超出了合理的激励范畴。8月北戴河会议之后，上海市最终确定的1962年工业总产值高达855亿元，其中钢产量计划为1957年实际产量的近六倍。

　　与陡升的经济增长指标相适应的是国家对基本建设投资与劳动力审批权限的下放，它为地方上计划外投资和劳动力招收打开方便之门。至1958年9月底，年初通过的145亿元的全年基本建设投资计划就已经超额完成。

　　以被喻为工业“元帅”的钢铁工业为例，上海市委在1958年5月提出的该年钢的生产指标为120万吨。为完成分配到的指标，上海市几个主要的钢铁企业全都新建或扩建了炼铁、炼钢、轧钢和辅助生产车间，改造成13个炼钢车间和与之配套的5座建筑面积达到一万平方公尺的轧钢车间。此外，为保证120万吨钢的提前和超额完成，上海市同时在冶金系统之外的造船、汽轮机、锅炉、电机等企业布置了10万吨钢的生产任务，利用小型炼钢炉出钢。

　　新车间、新设备投入生产，劳动力的需求量也相应提升，各厂要为下一年度的继续跃进提前培训和储备技术工人。由于新工人技术不熟练，新建车间需要配备的工人数往往要比老车间多出80-100人，原材料消耗增加，从事运输工作的人员也需要扩充。

　　为迅速补充劳动力，中央同意了劳动部的意见，将全国劳动力的招收和调剂工作下放到各省、市、自治区管理，不必经由中央批准，但不考虑从农村大量招工。然而，劳动力管制一放开，各地私招农民的现象屡禁不止。1958年，全国新增的2000万余职工，超过1000万人是来自农村的临时工和合同工。

　　经济增长大幅减速与产能过剩显性化

　　1959年第一季度，“大跃进”带来的国民经济发展比例失调问题初露端倪。由于生铁及辅助材料供应脱节，上海市仅完成钢产量24万余吨，不到计划产量(42万吨)的六成。1958年在非冶金系统企业配备的小型炼钢炉也因炉料不足基本停止生产。3月下旬，上海市冶金工业局下发通知，严控计划外的基本建设项目上马。

　　上海市的轻工业企业也发生了不同程度的停工停产，到5月中旬，企业完全停工或部分停工波及的工人已达到3.4万余人，占到总人数的五分之一。其中，日用五金厂和卷烟厂的情况最为严重，全市五金行业三分之一的工厂停工待料，四个卷烟厂一度全部停产。鉴于全国发生的以上类似情况，中央高层在小范围内达成了调整经济增长指标的默契。

　　然而，这种默契很快被“庐山会议”以及随后的“反右倾斗争”打乱。各地的基本建设投资再度突破防线，直至1960年上半年全国各大工业城市粮食危机的出现，才给漫天遍地的“反右倾、鼓干劲”呼声以当头一棒。

　　1960年8月，国家计委提出按照农、轻、重的次序重新安排计划，有计划地缩短重工业战线，加强农业和部分轻工业。上海就此对国民经济进行了全面调整，调整后的1961年全市工业总产值比1960年下降了37.3%，1962年继续下降18.9%;钢产量指标从1960年的250万余吨，压缩到1961年的165.2万吨和1962年的120.8万吨。全市基本建设投资的降幅更大，1961年总投资额比1960年减少60%，1962年再压缩55%。

　　经济增长指标降下来了，但是，三年跃进发展壮大的工业队伍不是一夜之间可以解散的。经济增长指标下调之后，若在市场机制的作用下，城市工业组织将有大量富余的劳动力流向社会，但现有的用工制度显然不具有这样一种内在的淘汰机制，企业对富余劳动力的态度十分暧昧。在国营工业企业处于绝对优势的局面下，大部分企业都倾向于将劳动力保持在一个高饱和的状态，以防止经济指标骤然抬高后所带来的劳动力不足。因此，国家如欲减员增效、缩小城市工业企业在“大跃进”期间过于膨胀的劳动力规模，就必须通过外部的强制力完成。

　　城市劳动力的遣散

　　精简工作始于1960年9月，这时强调的是“大力精简非生产人员，充实生产第一线”，上海市一方面对工业系统机关人员进行整编精简，另一方面加大了对本市临时户口动员回乡的力度，主要清查从农村来沪的职工家属。至年底，已动员回乡的职工家属占到应动员人数的45%以上，留下的大多年迈体弱，或患有长期疾病而丧失劳动能力。对于来沪带管孩子的家属，酌情给予一定的暂居期限。

　　大规模针对企业职工的精简工作是从1961年开始的。中央公布的精简指标是以1960年底为基数，三年内减少城镇人口2000万人以上，1961年先争取减少1000万人，1962年再减少800万人以上;其中，精减职工的主要对象为1958年1月以后来自农村的新职工，原居住城市的新老职工可以留职，以免扩大城市失业人口。《劳动》杂志还开辟专栏，实时跟进报道各行各业精减工作的最新动态，在全国制造声势。

　　根据中央“关于减少城镇人口和压缩城镇粮食销量的九条办法”和“关于核实城市人口和粮食供应的紧急指示”，上海市成立了人口工作领导小组，研究制订本市压缩城镇人口和粮食销量的具体计划和实施方法。7月，工作组给出初步方案，计划该年度精减工交、基建部门职工17.33万人，其中6.94万人迁离本市，包括回乡支农及支援崇明岛的围垦工程。凡愿意离职下乡的职工，除了发给当月工资外，另发给一定金额的退职补助费或生产补助费，并出具“职工回乡参加农业生产介绍信”，连同户口、粮食关系一并转往当地人民公社。实际动员回乡的对象不只是1958年以后入厂的新职工，老职工根据1958年3月7日“国务院关于工人、职员退职处理的暂行规定”，可领到的“退职补助费”标准为：连续工龄不满一年的，发给一个月的本人工资;一年以上至十年的，每满一年加发一个月的本人工资;满十年以上的，每满一年加发一个半月的本人工资，最高不超过30个月。

　　1958年以后进厂的新职工离职后则发给“生产补助费”，其中工作三年以上的正式工人最多可领到相当于本人工资三个月半的补助，而工作不满半年的临时工不在补助的范围之列。此时的补助标准还算丰厚，如一名月入70多元、工龄满17年的老工人可拿到1500-1600元的退职补助费。各口的统计数据略有差异，根据上海市委人口工作小组办公室的统计，1961年，上海市减少城镇人口24.1万人，动员回乡职工10.5万余人。全国减少城镇人口1300万人，精减职工950万余人，农村劳动力恢复到1957年的水平。

　　再减一千万职工

　　1962年的“七千人大会”、“西楼会议”以及5月的中央工作会议上，都讨论到1962年的精简指标。2月14日，中央决定在1962年上半年减少城镇人口700万人，其中职工500万以上。经过反复计算，5月，中央正式布置了该年的精简任务：精简职工1054-1070万人、减少城镇人口2000万人。这个数字考虑进了企业的大部分三级技工和有四五年工龄的熟练工人，可谓是“伤筋动骨”。中央专门成立“国家机关编制小组”和“中央精减小组”负责全国行政编制和精简工作，并通过控制工业企业工资总额和限制银行贷款的办法，督促精简工作的完成。

　　上海市提出了1962-1963年精减职工20.4万人的计划方案，1962年的精简任务要求赶在农村夏收分配之前尽早尽多地完成。而此时愿意退职回乡的职工已非常有限，退职补助金的标准一度比年前降低许多。干部们普遍反映：精简工作更难做了，自己是“说不出口，下不了手”。

　　上钢一厂在确定退职职工名单时索性采用了“串联”的办法，动员来自同一村庄、同一原单位的新进职工主动报名、一起回乡。那些生产任务锐减的小企业眼下决心动员家属工和临时工全部离职回家。部分企业由于调整了产品结构，改做精细的日用产品，对劳动力数量和工艺技术含量的要求提高了，但也要完成精减指标，只有把一个工人当做两个来用，将车间主任和科室干部都派往生产一线。

　　上海印染机械厂的援外生产任务很重，厂里为保生产，不敢向职工宣传精简政策，以免扰乱人心，好容易筛出了35名有条件回乡的职工名单，车间和工段又纷纷以他们是技术骨干为由要求挽留。至4月底，全厂仅有一人提出回乡申请，还是因为从事非法贩卖活动被检举揭发，碍于面子才提交了申请。新的指示使得印染机械厂不得不将精简工作提上日程，硬是确定了174人的退职名单。

　　就这样，到1962年底，上海全市共计精简职工21.2万人，超额完成计划;全国减少职工近900万人，城镇人口近1200万。

　　1962年5月的中央工作会议，还提出对现有工厂企业进行“关、停、并、转”的工作要求。当年底，全国县以上国营工业企业比上年减少了三成以上，加上1962年以前裁并的，工业企业总数比1960年底减少45%以上。

　　裁并改组后的企业对非生产人员继续进行精简。上海市机电工业局计划在1962年将非生产人员比例从21.41%减少为16.92%。纺织工业局和冶金工业局所属企业要求将非生产人员控制在全体职工总数的13%左右(1961年底两个工业局上述比例分别为14.64%和18.09%)。为此，企业的职能科室要做相应的裁减。被列入一类标准(大型企业)的上钢五厂在1962年以前有30个科室，只准保留17个科室;二类企业的新沪钢铁厂，可有11个科室;其余的小型企业，应控制在7个科室之内。

　　在“大跃进”的总方针之下，各级政府的财政预算和经济建设投资没有受到有效的约束。在固定资产投入与发展速度上求大求快，不仅是“大跃进”时期的国家诉求，更是一直以来地方政府和企业的生存之道。“大跃进”同期实施的行政分权与财政分权，为这种扩张冲动提供了权力和物质上的支持。

　　“大跃进”之后，国家不得不面临过剩产能的消化和转移。以运动的方式强制解雇并遣散劳动力，带有多少的无奈。超过2600万的人口在两三年的时间里从城市回到了农村，如此大规模的人口迁移与国家动员其耗费的人力与物力是不言而喻的。但中国经济发展中的关键性问题，并没有因此得到根本上的解决。在此之后，伴随着经济增长指标的回升，产能扩张再度回归。

　　改革开放以后，从“突出政治”到“强调效率”的国家经济活动与经济组织理念的转变，帮助中国的经济摆脱了旧体制下的普遍“短缺”，但是，产能过剩仍是阻碍中国经济走向高效增长的一个瓶颈。2012年中国产能平均利用率不足60%。从某种程度上说，中国没有严格意义上的“计划经济”，也没有严格意义上的“市场经济”。在经济运行中，各级政府的反复介入，不断改变资源配置的走向，从而偏离计划或市场的轨道。各级政府热衷于高产值的产能扩张与投资，追求短期利益与GDP总值的增长，这是迄今为止产能过剩无法根本扭转的深层原因。

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