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1906年11月21日，光绪帝发布诏书，宣布用10年时间在清国境内禁绝生产、销售鸦片。种植罂粟的土地也将以每年10%的比例递减，对在期限结束以前完成全部禁烟工作的地区，将给以奖励。所有吸食鸦片的人都必须进行登记，列明吸食的数量；贩卖烟土者不得向没有登记的人出售鸦片。对于60岁以下的人，政府将每年减少其鸦片供应量的1/5。在6个月内，政府将强制关闭所有的鸦片馆，一年后将禁止出售烟具。酒馆与其他公共娱乐场所不允许吸食鸦片。鸦片业经营者必须在官方登记，并且出具逐年递减有关生意的证明，否则将会受到严厉处罚。帝国官员要为民众做出榜样，自己应该在6个月内戒烟。
光绪禁烟的诏令应该说还是顺应民心的。鸦片是一种害人的东西，对吸食者没有半点好处，染上烟瘾的人先是败家，然后是变成骨瘦如柴、什么事也没有力气做的行尸走肉，最后多半是像狗一样暴尸街头。对于国家来说，进口鸦片必须占用大量的资金，使国家没有足够的财力去办工厂、发展科技，举办学校、医院等等，失去发展后劲。何况，吸食者多了，军队招不到合格的兵员，战斗力极其低下，更是直接影响国家安全。
这个用心良苦的诏令执行得如何呢？《帝国的回忆：〈泰晤士报〉晚清改革观察记》一书介绍：除了广州、天津等少数大城市，禁烟的法令与措施基本无效。即使是在皇城根下的北京，鸦片也依然在大张旗鼓地向未登记吸食鸦片的人自由出售。广东陆丰县虽然坚持购买大烟需要登记，却随意发放许可证，实际上跟不登记没有任何区别。为了应付朝廷逐年减少罂粟种植面积的要求，河南虚报罂粟种植面积，增加的幅度达到25%~30%。这样就算每年种植的面积真的减少10%，在一定的年限里，河南依然能够维持庞大的种植规模。一句话，帝国的禁烟是“上有政策，下有对策”。
鸦片是清朝的伤心事。雍正、乾隆、嘉庆诸朝其实都是严厉禁烟的，只是1840年以后，英国打败了清朝，列强的鸦片才开始大摇大摆进入清朝。鸦片价格奇高，普通老百姓想吸也未必吸得起。清朝的宗室、官员、富人等首先成为鸦片的消费者。1906年，清朝宗室、官员抽大烟的比例高达60%。或许自以为权钱可以通神吧，这些人根本没有把朝廷的禁烟当回事。清政府就曾处理过几名不顾禁令吸食鸦片的贝勒与都察院官员。然而，政府的追究并没有打败官员的烟瘾，更多的时候是政府在大张旗鼓地禁烟，官员在不管不顾地抽烟。
由于长期实行抑制工商业的政策，晚清的经济非常落后，鸦片交易的税收是各级政府最稳定的“金库”。据当时的有心人研究，如果完全禁绝鸦片交易，中央政府要损失的税收将近150万英镑（以20世纪初的币值计算），地方财政损失的税收则是白银2500万两左右，相当于英币300万到400万先令。就算朝廷真的舍得割下这块肥肉，地方政府也未必有勇气跟进。
晚清社会官风极其腐败，一个突出的特点就是苟且。所谓“苟且”，说得通俗一点，就是得过且过，不想做事。上级交代了什么事，官员之间、部门之间互相推诿。这种得过且过、不想做事的坏习气，不是一纸禁烟令可以改变的。何况，禁烟这样的事也比不得打仗，就算马虎一下，也不见得立即显出恶果，官员自然更不上心了。
个人能得到好处的事，不要谁提倡，官员们会挖空心思去做；个人得不到好处而又必须劳心劳力的事，即使有上级催逼，官员们也要千方百计抵制：这是光绪禁烟的困局，其实也是皇权下社会治理的死局。
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